Conversaciones sobre el Hambre - Brasil y el Derecho a la Alimentacion

Conversaciones sobre el Hambre
Brasil y el Derecho a la Alimentación
Gustavo Gordillo y Hernán Gómez

Conversaciones sobre Hambre, Brasil y el derecho a la alimentación, presenta una serie de entrevistas a personalidades involucradas directamente a la problemática del hambre; algunos de ellos pertenecientes a organismos internacionales como la FAO, otros, funcionarios y activistas sociales brasileños

Texto completo disponible en: http://www.cedrssa.gob.mx/default.asp?doc=456

“El hambre es la exclusión. De la tierra, de la renta, del empleo, del salario, de la vida y de la ciudadanía. Cuando una persona llega a no tener que comer es porque todo lo demás le ha sido negado. El hambre es la forma moderna del exilio. Es la muerte en vida”.

Josué de Castro

Una visión del desarrollo sustentada en derechos humanos:
El derecho a la alimentación
-Hernán Gómez Bruera-

La alimentación es un derecho humano. Así ha sido reconocido en diversos pactos internacionales. El derecho humano a una alimentación adecuada fue establecido por primera vez, aunque siendo casi letra muerta, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos e incorporada en el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Sin embargo, la preocupación por establecer un enfoque de derechos a las políticas de combate al hambre sólo comenzó a estar presente en las dos últimas décadas, a partir de lo que algunos denominan derechos de tercera generación.

Establecer una mejor definición del significado y los alcances del derecho a la alimentación se ha vuelto una preocupación cada vez más presente en el ámbito nacional e internacional, en tanto implica trascender la idea que el desarrollo de los pueblos o de las personas son concesiones graciosas de la autoridad que se formulan de arriba hacia abajo en una lógica asistencial, sino una obligación de todo Estado por garantizar derechos humanos universales a sus ciudadanos.


I. La génesis de una teoría del desarrollo basada en la realización de los derechos humanos

La construcción de una política de desarrollo sustentada en la realización de los derechos humanos tiene fundamento en la creación misma de las Naciones Unidas. La Carta de las Naciones Unidas y, más específicamente, la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, colocaron dentro de sus objetivos y metas principales la realización de los derechos fundamentales del ser humano. Su promulgación, tras los actos de barbarie y la violación masiva de derechos humanos durante dos guerras mundiales, hicieron de este documento un referente esencial.

En un momento en el que varios países no habían completado sus procesos de emancipación ciudadana (persistían regímenes de segregación racial, por mencionar sólo un caso) y un número importante de naciones todavía vivía bajo el influjo del colonialismo europeo (i.e. India) la Declaración claramente postuló los principios a través de los cuales se habría de poner fin a esas y otras formas de injusticia y opresión. Con ello se creó un instrumento de avanzada para la protección de los derechos humanos en todo el mundo.

La relevancia de este documento radica en que fue sustentado de forma prácticamente unánime por un gran número de naciones, distintas entre sí tanto en ideología como en prácticas políticas.. Así, desde China hasta Europa y América Latina, pasando por culturas tan distintas a la occidental como el islamismo y el hinduismo; la Declaración fue ratificada tanto por países del bloque capitalista, como del mundo comunista que comenzaba a erigirse.

Algunas visiones críticas de la Declaración Universal han postulado que en algún modo ésta constituyó una imposición de las convicciones occidentales acerca de los derechos humanos y otros, incluso, han arguido que a través de ella, se ha intentado establecer la superioridad de la civilización occidental sobre las demás. Michael Ignatieff, Luigi Ferrajoli y Amy Gutmann, entre otros teóricos, han desmentido estas visiones simplistas al colocar los derechos humanos como el común denominador y punto de encuentro de todas las civilizaciones.

Ignatieff ofrece interesantes argumentos que explican que, contrario a lo que se ha creído, la Declaración constituyó un esfuerzo de “pragmatismo político y moral” que buscó un acuerdo entre puntos de vista diversos, colocándose como un piso mínimo de entendimiento y una advertencia para que la humanidad no reprodujera los horrores por los que pasó Europa durante la primera mitad del siglo XX .

Visto así, coincidimos con Ignatieff en que la razón de que existan derechos humanos es fundamentalmente histórica. Su universalidad radica en establecer libertades de decisión –la posibilidad de optar- como punto de partida para todos los seres humanos, en definir el universo de intereses de los no poderosos, así como en obligar a que el poder sea ejercido de forma tal que respete la autonomía e integridad de los seres humanos .

Siguiendo esta línea de pensamiento, es posible afirmar que antes que un conjunto de principios morales acerca de lo que está bien, los derechos humanos constituyen un lenguaje de empoderamiento moral. Aunque no sean capaces por sí mismos de garantizar el más importante de nuestros derechos –el derecho a la felicidad--, nos pueden ofrecer un conjunto de definiciones mínimas para la convivencia. Al trasladar el centro de estas decisiones vitales al individuo, antes que prescribir principios hace de éste la fuente misma de la legitimidad de dicha convivencia.

La universalidad de los derechos humanos –como bien plantea Ignatieff- radica en definir los intereses universales de los no poderosos. Amy Gutman refuerza esta argumentación al afirmar que “los derechos humanos no buscan la destrucción de ninguna cultura sino su integración dentro de un sistema de protección de derechos comunes”. En definitiva –dice Gutman-, los derechos humanos pueden ser expresados de muy diversas maneras. no sólo como una forma de entendimiento entre distintas sociedades y culturas, sino incluso dentro de ellas mismas .

II. El ámbito económico y social de los derechos humanos

La Declaración Universal de los Derechos Humanos, como hemos visto, representa un piso básico de entendimiento entre las distintas civilizaciones. Es a partir de ello que los derechos de la persona humana se desdoblan en una dimensión civil y política y otra económica, social y cultural. Desde sus orígenes, la Declaración consideró ambos aspectos como necesarios para que el hombre viva en una auténtica libertad.

Al respecto, vale la pena recordar el discurso de las “Cuatro Libertades” que el presidente Franklin D. Roosevelt pronunció en enero de 1941 y que incluía la liberación de la miseria como una de esas libertades. No está de más decir que en las negociaciones sobre la Declaración Universal que tuvieron lugar entre 1947 y 1948, la delegación de Estados Unidos desempeñó un papel importante, subrayando que debían incluirse los derechos económicos, sociales y culturales, así como los derechos civiles que enuncian las libertades fundamentales, ya que en palabras de la delegación estadounidense “un hombre en la miseria no es un hombre libre” .

La Declaración Universal consagró un conjunto de libertades negativas relacionadas con la capacidad de obrar de los individuos y una serie de libertades positivas cuya realización depende de la acción del Estado. Tanto unos como otros derechos fueron reconocidos por este importante documento. Así, el artículo primero , como lo señala Gutman , no establece una sola referencia filosófica o moral para fundar los derechos humanos, sino una pluralidad de referencias precisamente para evitar que se considerara el tema de los derechos humanos como expresión de una sola visión del mundo, notablemente la cristiano- occidental.

Por el contrario, al establecer la libre e igual dignidad de la persona dotada de raciocinio y por tanto con capacidad de elección, se abre desde el principio de la Declaración Universal a interpretaciones múltiples ligadas a una base común de entendimiento.

Por otra parte el artículo 22 estableció:

“Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”.

Asbørn Eide sostiene que “la gran contribución de la Declaración Universal de los Derechos Humanos es que amplió la plataforma de esos derechos para que abarcara todo su campo –civiles, políticos, económicos, sociales y culturales- e interconectara los diferentes derechos, haciendo que se reforzaran mutuamente” . Sólo fue más tarde que, para precisar el contenido de estos derechos, el artículo 25 de la misma Declaración estableció:

Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud, el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes a su voluntad.

Para despejar dudas sobre el carácter de los derechos económicos, sociales y culturales y reafirmar la universalidad de los derechos humanos, la Asamblea General declaró en 1950: “el goce de las libertades cívicas y políticas y el de los derechos económicos, sociales y culturales están vinculados entre sí y se condicionan mutuamente”.

A partir de esta visión, la llamada Carta Internacional de Derechos Humanos habría de conformarse tanto a partir de la Declaración Universal como de dos importantes pactos internacionales que fueron aprobados por la Asamblea General en 1966: el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

A pesar de haber sido colocados en el mismo plano de importancia, los derechos civiles y políticos han sido objeto, en muchos sentidos, de mayor atención, codificación jurídica e interpretación judicial y se han grabado en la conciencia pública en mucho mayor grado que los derechos económicos, sociales y culturales, los cuales a menudo se consideran “de segunda clase”, inaplicables, no sometidos a los tribunales y que sólo se harán efectivos en el tiempo de forma progresiva.

La existencia de un mundo bipolar propagó dos culturas distintas en relación a los derechos humanos. Mientras la tradición comunista colocó el mayor énfasis en los derechos económicos y sociales, la visión capitalista y liberal lo hizo en los derechos civiles y políticos. Con el fin de la Guerra Fría, y superadas esas irreconciliables posturas, la necesidad de reafirmar la indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos reapareció en la escena internacional y en el debate de las organizaciones sociales.

La creación del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) en 1987 permitió contar con un organismo de vigilancia para supervisar el cumplimiento del Pacto que lleva su nombre, similar al Comité de Derechos Humanos (CDH) en relación al ámbito civil y político. Si bien los alcances del CDESC no han sido hasta ahora los mismos que los del CDH , durante los últimos 20 años ha sido posible una mejor comprensión del Pacto y lograr una serie de avances que antes eran impensables.

A pesar de la indivisibilidad de los derechos humanos y la idéntica jerarquía de unos y otros, es claro que ambos poseen una naturaleza distinta. El tema central que marca la diferencia entre derechos civiles y políticos y aquéllos que nos remiten a las dimensiones económica, social y cultural es que la realización de los segundos sólo es posible alcanzar en el tiempo. Ello quiere decir que éstos últimos derechos poseen un carácter de progresividad.

En 1990, el Comité reconoció, a través de su Observación General 3 , cual habría de ser la índole de obligaciones contraídas por los estados en virtud del Pacto. Así, se establecieron obligaciones de comportamiento y obligaciones de resultado. La primera de ellas consiste en que los estados cumplan con una serie de responsabilidades de efecto inmediato (por ejemplo, garantizar que los derechos se ejerzan sin discriminación); la otra consiste en “adoptar medidas”, mismas que, a pesar de tener un carácter progresivo, deben instrumentarse dentro de un plazo razonablemente breve tras la entrada en vigor del Pacto.

Así, si bien el Pacto contempla una realización paulatina y considera que es necesario tomar en cuenta las restricciones derivadas de la limitación de recursos, ello no exime a los estados de comprometerse a tomar una serie de medidas tendientes a evitar la violación, así como garantizar derechos fundamentales. El cumplimiento de estas obligaciones deberá alcanzarse “por todos los medios apropiados” y “hasta el máximo de recursos que se disponga”lo que debieran fundamentar a través de los informes anuales que los estados miembros entregan al Comité.

III. Soberanía nacional y derechos humanos

El nacimiento de Naciones Unidas, a través de la Carta aprobada en San Francisco en 1945 y la Declaración de 1948, transformaron en su dimensión normativa el orden jurídico mundial. La soberanía del Estado dejó por tanto de ser una libertad “absoluta y salvaje” y quedó subordinada, como lo señala Ferrajoli, a dos normas fundamentales: “el imperativo de la paz y la tutela de los derechos humanos” .

Sin embargo, a pesar de esta concepción original, lo que efectivamente ocurrió durante los años posteriores fue un compromiso implícito de no intervención en los asuntos internos de los Estados Miembros por parte de instancias supranacionales. A pesar de que ello contradecía los principios de la Declaración Universal, constituyó una salida pragmática frente a una realidad caracterizada tanto por la bipolaridad como por la emergencia de movimientos de liberación nacional que reivindicaban poderosamente la soberanía de los nuevos estados.

Así, los años posteriores a la firma de la Declaración Universal estuvieron paradójicamente marcados, tanto por la “divisibilidad de derechos”, como por la supremacía de la soberanía nacional.

El gran punto de inflexión, sin embargo, ocurrió en Sudáfrica en 1967, cuando la Comisión de Derechos Humanos (un órgano subsidiario del Consejo Económico y Social) condenó formalmente el régimen de segregación racial, con lo que abrió paso a una tradición inédita en el examen de la situación de los derechos humanos en varios países del mundo.

Este proceso, sin embargo, no comenzó a materializarse institucionalmente, sino con la Conferencia de los Derechos Humanos de Viena en 1993 , donde se instó a una serie de países a ratificar instrumentos de derechos humanos y con la posterior creación de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Esta instancia dedicada a proteger y promover la totalidad de los derechos humanos ha permitido brindar apoyo técnico a los órganos que velan por la aplicación de los diversos tratados de Naciones Unidas..

Así, después de 40 años de privilegiar la supremacía de la soberanía estatal, Naciones Unidas decidió crear un aparato propio de derechos humanos que se ha constituido en la principal instancia dedicada a “proteger y promover los derechos humanos de todas las personas en todo el mundo” . Aunque las atribuciones de esta Oficina todavía son limitadas y no cuenta con el apoyo unánime de los Estados Miembros, sus denuncias cada vez adquieren una mayor resonancia ante la opinión pública mundial e incluso pueden condicionar el acceso de los estados a recursos internacionales, apoyo político o militar.

A partir de las reformas planteadas por el Secretario General de las Naciones Unidas en 1997 , una de las tareas centrales del Sistema y, específicamente, del Alto Comisionado, ha sido integrar los derechos humanos de manera transversal en el marco de los objetivos de desarrollo planteados en la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas.

Como parte de un proceso de fortalecimiento de las instituciones de derechos humanos, se comenzó a desarrollar a partir de 1979 y durante los últimos años un conjunto de mecanismos especiales o extra convencionales para examinar situaciones nacionales o temas particulares de derechos humanos por asunto o por país. Así, una serie de “expertos especiales” asumen puestos como “relator especial”, “experto independiente” o “representante del Secretario General” que suelen ser figuras externas al engranaje tradicional de la ONU, designadas por sus cualidades profesionales, su integridad, independencia e imparcialidad.

Por medio de estas figuras la Comisión de Derechos Humanos, con el apoyo técnico del Alto Comisionado, investigan y estudian situaciones específicas, a través de misiones en las que pueden recibir denuncias de violaciones a los derechos humanos. En dichas misiones --que requieren la aprobación previa de los gobiernos--, se interactúa con agentes gubernamentales y no gubernamentales y se somete el resultado de las recomendaciones a un diálogo con los poderes públicos y la sociedad civil. Este proceso puede ser especialmente fructífero en tanto genera un espacio de convergencia y deliberación pública.

A pesar de no tener efectos vinculantes, sus resultados dependen en buena medida de la forma en que puedan reaccionar los gobiernos, la sociedad civil y la comunidad internacional frente a las observaciones, conclusiones, recomendaciones, así como posibles denuncias de violación a los derechos humanos. La Oficina del Alto Comisionado lo ha planteado en los siguientes términos:

El hecho de que se mantenga en examen una situación indica a las víctimas que sus sufrimientos no han sido olvidados por la comunidad internacional y les ofrece una oportunidad de dar a conocer sus reclamos (…) Quienes pudieran perpetuar violaciones a los derechos humanos saben además que están siendo observados y las autoridades están conscientes que la evaluación de su acción en ese campo tendrá consecuencias sobre otras consideraciones en materia de política, desarrollo y derecho humanitario. A veces esto aumenta el sentido de responsabilidad, lo cual representa algo positivo.

Si bien en un primer momento los trabajos de los relatores se centraron especialmente en la dimensión civil y política de los derechos humanos, a partir de 1995 se han comenzado a involucrar cada vez más los derechos económicos, sociales y culturales. Así, se crearon mandatos en materia de pobreza extrema, derecho al desarrollo, derecho a la educación derechos de los inmigrantes, derecho a una vivienda adecuada, así como ajuste estructural y deuda externa.

En el ámbito del derecho a la alimentación, en 2000 la Comisión de Derechos Humanos nombró por un periodo de tres años un Relator Especial para el Derecho a la Alimentación. Comandado por el sociólogo y politólogo suizo Jean Ziegler, esta Relatoría ha cobrado un papel cada vez más relevante porque ha esclarecido el contenido y alcances del derecho a la alimentación y ha conducido importantes misiones para revisar el cumplimiento de los instrumentos internacionales en países como Bangladesh, Brasil y los territorios palestinos. En varios sitios se constataron serias violaciones al derecho a la alimentación.

De conformidad con su mandato, este Relator ha creado un sistema para acoger y responder a las acusaciones de violación del derecho a la alimentación. Así, cuando recibe denuncias de violaciones en algún país, pide al gobierno correspondiente investigar las afirmaciones y adoptar las medidas necesarias para conseguir reparación y determinar responsabilidades. El Relator explica a los gobiernos cuales son sus obligaciones internacionales y les solicita dar cuenta de las medidas que debieran adoptar.

IV. El derecho humano a una alimentación adecuada

El derecho a la alimentación bien puede ser considerado uno de los derechos básicos. Sin él no puede asegurarse ni la vida ni la dignidad humana, ni tampoco el disfrute de otros derechos humanos.

Hemos apuntado ya que la Declaración Universal, reconoció por primera vez una serie de derechos fundamentales de la persona humana, dentro de los cuales fue mencionado el derecho a la alimentación. A pesar de haber sido reconocido en esa calidad, la división del mundo en bloques, frenó la posibilidad de hacer avanzar esa concepción holística, pues mientras el bloque capitalista colocó el mayor énfasis en los derechos civiles y políticos, el comunista lo puso en los económicos, sociales y culturales.

A pesar de esta división artificial y sesgada de los derechos humanos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos sigue siendo el referente de consenso más importante en la historia de la humanidad en el reconocimiento de derechos fundamentales. Lo es también para el caso del derecho a la alimentación que durante muchos años estuvo fuera del debate político.

Sólo a partir del fin de la guerra fría, en el marco del debate que algunos han llamado como “derechos de tercera generación”, comenzó a indagarse más sobre el significado de este y otros derechos económicos, sociales y culturales, gracias en buena medida a la creciente importancia que le han dado las organizaciones no gubernamentales, tanto e el plano nacional como internacional .

La FAO fue sensible a este debate y este tema emergió durante la Cumbre Mundial de la Alimentación que tuvo lugar en Roma en 1996, donde participaron más de mil organizaciones de 80 países en el foro paralelo de organizaciones no gubernamentales. Si bien no todas las allí presentes habían incorporado para entonces un enfoque explícito de derechos en sus labores cotidianas, algunas de las que sí habían avanzado en esa perspectiva lograron hacer que permearan sus posturas .

Así, si bien tradicionalmente el ámbito de acción de la FAO ha sido fundamentalmente técnico, durante los últimos años la organización ha comenzado a incorporar la visión de los derechos humanos. Dado que los asistentes a la Cumbre consideraron intolerable que más de 800 millones de personas en todo el mundo padezcan hambre y desnutrición, se planteó el objetivo de reducir este número a la mitad, no después del año 2015 estableciéndose como asunto fundamental:

Nosotros, Jefes de Estado y de Gobierno, o nuestros representantes, reunidos en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación por invitación de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, reafirmamos el derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, en consonancia con el derecho a una alimentación apropiada y con el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre.

A raíz de ello, se ha vuelto una preocupación cada vez más importante en el seno de la comunidad de naciones, alcanzar una mejor definición del concepto del derecho a la alimentación que permita crear instrumentos concretos para mejorar su aplicación. Por ello, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales --en seguimiento al Plan de Acción de la Cumbre Mundial de la Alimentación--, adoptó en 1999 la Observación General no 12, a través del cual se busca precisar mejor el significado de este derecho, esclarecer mejor sus contenidos y las obligaciones que de él se derivan.
Este documento reconoció que la raíz del problema del hambre y la malnutrición no está en la falta de alimentos sino de acceso a éstos por parte de amplios segmentos de la población. Además, señala que el derecho a una alimentación adecuada no debe interpretarse en forma estrecha o restrictiva, limitado al cumplimiento de requerimientos nutritivos, sino como un derecho dispuesto para atender tanto la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas y aceptables para una cultura determinada; como el acceso a éstos de una forma sostenible.
A menudo se considera de forma equivocada que el derecho a la alimentación significa que el Estado está obligado a proveer alimentos a los ciudadanos de su jurisdicción o a todo aquél individuo que lo solicite, cuando no necesariamente debe ser así. Hablar de alimentación como derecho humano, por el contrario, es decir que el Estado, en su acepción más amplia, respete y proteja los derechos relacionados con la alimentación, subraye las obligaciones de los individuos y de la sociedad civil y preferentemente fomente el que las personas satisfagan este derecho por sí mismas. Se trata, además, de un derecho que sólo puede alcanzarse progresivamente, aunque naturalmente obliga a los Estados a adoptar medidas y a comprometerse en mitigar y aliviar el hambre.

El Comité estableció que el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se viola cuando un Estado no garantiza la satisfacción del nivel mínimo esencial necesario para que sus ciudadanos estén protegidos contra el hambre. En el caso de que un Estado aduzca que la limitación de sus recursos le impiden facilitar el acceso a la alimentación a aquellas personas que no son capaces de obtenerlos por sí mismos, éste deberá demostrar que ha agotado todos los recursos de que dispone (incluida la ayuda internacional) para cumplir con sus obligaciones.

Para aclarar mejor la naturaleza de las obligaciones de los Estados Miembros, el Comité las definió a través de tres niveles de obligatoriedad: respetar, proteger y satisfacer (en su dimensión de facilitar o proveer). Por su parte, el Relator Especial para el Derecho a la Alimentación, Jean Ziegler, ofrece algunos ejemplos a través de los cuales es posible entender mejor la naturaleza de estas obligaciones:

1) La obligación de respetar el derecho a la alimentación que los gobiernos no debe privar arbitrariamente a las personas del derecho a la alimentación o dificultar su acceso a los alimentos. Por ejemplo, se produciría una violación si se desalojara o desplazara arbitrariamente a un grupo de personas de sus tierras, especialmente si ésta representa su medio básico de subsistencia; si el gobierno suprimiese las disposiciones relativas a la seguridad social sin asegurarse de que las personas vulnerables dispongan de medios alternativos para alimentarse o si el gobierno introdujese conscientemente sustancias tóxicas en la cadena alimentaria.

2) La obligación de proteger el derecho a la alimentación significa evitar que personas u organizaciones poderosas conculquen el derecho a la alimentación de terceros. Para ello, el gobierno debe promulgar leyes y establecer órganos que investiguen y proporcionen recursos eficaces en caso de violaciones a este derecho. Por ejemplo, si el gobierno no interviene cuando una persona poderosa desaloja a otros de su tierra, estará incumpliendo la obligación de proteger el derecho a la alimentación. Lo mismo ocurriría si un gobierno no adoptase ninguna medida en el caso de que una empresa contaminase el abastecimiento de agua de una comunidad.

Si se negase a las personas el acceso al trabajo por motivos de sexo, raza u otras formas de discriminación, el gobierno también tendría que adoptar un conjunto de medidas a fin de proteger el derecho de esas personas a la alimentación. También tendría, por ejemplo, que promulgar leyes para proteger a los consumidores frente a productos alimenticios peligrosos o frente a medios de producción insostenibles. Ello podría incluir la introducción del rotulado de los alimentos o de legislación sobre la utilización de plaguicidas.

3) La obligacion de satisfacer tiene dos dimensiones: facilitar y proveer. Facilitar el derecho a la alimentación implica que el gobierno adopte medidas positivas para individualizar a los grupos vulnerables y aplicar políticas para velar por que tengan acceso a una alimentación suficiente facilitando su capacidad de alimentarse por sí mismos. Ello podría significar el mejoramiento de las perspectivas de empleo mediante la introducción de un programa de reforma agraria para los grupos que carecen de tierra o el fomento de posibilidades de empleo alternativas. Podría incluir también, por ejemplo, programas de reparto gratuito de leche en las escuelas para mejorar la nutrición de los niños.

La obligación de proveer aparece cuando la seguridad alimentaria de las personas se ve amenazada por motivos ajenos a su voluntad. Como último recurso, puede ser necesaria la prestación de asistencia directa mediante redes de seguridad, como los sistemas de cupones para cambiar por alimentos o disposiciones de seguridad social para garantizar que las personas estén a salvo del hambre. El gobierno estaría incumpliendo sus obligaciones si dejara que su población padezca hambre cuando se encuentra en una situación desesperada y no dispone de medios para remediarla. La petición de ayuda humanitaria internacional por parte de un Estado, cuando no está de por sí en condiciones de garantizar el derecho a la alimentación de su población, emana también de esta tercera obligación. Los Estados que no formulen esa petición o la retrasen deliberadamente, también incurren en una violación del derecho a la alimentación.

El Comité estableció además que “si bien solamente los Estados son Partes en el Pacto y son, por lo tanto, los responsables últimos del cumplimiento de éste, todos los miembros de la sociedad -los particulares, las familias, las comunidades locales, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones de la sociedad civil y el sector empresarial privado- son responsables de la realización del derecho a una alimentación adecuada”. El Comité se pronunció además porque el sector empresarial privado, tanto nacional como transnacional, actúe en el marco de un código de conducta en el que se tenga presente el respeto al derecho a una alimentación adecuada, establecido de común acuerdo con el gobierno y la sociedad civil.
Los alcances de la Observación General 12 son amplios y abordan también la dimensión internacional del derecho a la alimentación. Así, el Comité establece que los estados deben adoptar medidas para respetar el disfrute de este derecho en otros países y asegurar que en los acuerdos internacionales, se le preste la debida atención.
Se establece, además, que los alimentos no pueden ser utilizados como arma de presión política (como se deriva de la Observación general 8) y que las instituciones financieras internacionales (especialmente el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial) deben prestar una mayor atención a la protección del derecho a la alimentación en sus políticas de concesión de préstamos y acuerdos crediticios, así como en las medidas internacionales para resolver la crisis de la deuda.
A pesar de la importancia que tuvo la promulgación de la Observación General 12, es de observarse que este documento no tiene carácter obligatorio y no ha sido respaldado por todos los gobiernos. Como resultado de la Cumbre Mundial de la Alimentación celebrada en Roma en 1996, tres organizaciones no gubernamentales que trabajan con el tema del derecho a la alimentación asumieron en 1997 la tarea de elaborar el primer Código de Conducta Internacional para el Derecho a la Alimentación.

Esta iniciativa ha logrado el respaldo de 800 organizaciones no gubernamentales en todo el mundo, así como el apoyo de algunos gobiernos latinoamericanos como el de Cuba, Venezuela y Chile y otros europeos como Alemania, Noruega y Suiza. Su importancia radica en ser un instrumento que permitiría definir mejor las pautas de conducta de los actores involucrados en la cuestión alimentaria, tanto por parte de los estados nacionales como de la sociedad civil, del sector privado y de los organismos intergubernamentales.

La Cumbre Mundial de la Alimentación, cinco años después que tuvo lugar en 2002 fue escenario de dicha discusión. Si bien no fue posible comprometer a todos los gobiernos en torno a este Código de Conducta, se acordó la creación de un grupo de trabajo intergubernamental, coordinado por la FAO y dedicado a formular lo que se ha dado a llamar Directrices Voluntarias para la Realización del Derecho a la Alimentación.

Estas Directrices buscan ser un elemento simple, claro y práctico que explique en términos generales y que establezca claramente qué significa el derecho a la alimentación y dé ejemplos de cómo aplicarlo. La importancia fundamental de un instrumento así será combinar los conceptos de seguridad alimentaria y derecho a la alimentación, para introducir en la primera una visión de derechos humanos.

V. La construcción de una política de desarrollo basada en derechos humanos

Avanzar de forma genuina en materia de derechos exige incorporarlos en los diversos ámbitos de la vida en comunidad. Para que no se conviertan en simple inercia, en retórica o en mera idolatría –parafraseando a Ignatieff-, es necesario que además de la firma y ratificación de una serie de instrumentos y de la creación de organismos de promoción y defensa de los derechos humanos, sus principios fundamentales sean traducidos en un método y en un programa de acción, capaz de ser incorporado en el diseño y puesta en práctica de políticas públicas.

En los organismos internacionales, en ámbitos académicos y de la sociedad civil, se hace hoy referencia a la necesidad de que las políticas públicas orientadas a garantizar derechos básicos asuman lo que se ha denominado como un enfoque de derechos humanos -human rights approach. La definición de lo que implica en términos concretos una visión del desarrollo sustentada en derechos es un tema incipiente cuyos contenidos aún no cuentan con una formulación comúnmente aceptada. Podemos, sin embargo, establecer un piso mínimo de referencia a partir del cual avanzar hacia una construcción colectiva en esta materia.

Un enfoque de derechos humanos en las políticas públicas nos remite en primera instancia a entender que la reivindicación de derechos supone también la aceptación de obligaciones y deberes. Ello implica considerar que los ciudadanos tienen derecho a ser “beneficiarios” de estas políticas y que el Estado --principal, aunque no solamente-- tiene obligaciones. Además, supone que los ciudadanos tienen deberes que conllevan esos derechos y el Estado, en tanto expresión de la colectividad, adquiere como resultado del cumplimiento de esas obligaciones, también derechos.

Una política pública que busque atender las obligaciones de los estados en esta materia debe tener en cuenta, como se plantea en el artículo 2 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre el Derecho al Desarrollo, que el individuo es un sujeto activo y no un objeto pasivo del desarrollo económico y social .

Una política pública es un derecho del ciudadano, cuando éstos pueden exigir el cumplimiento de sus derechos (fundamentalmente económicos y sociales) ante los tribunales. Como apunta Pierre Spitz: “Reconocer un derecho implica decir que se viola y, en consecuencia, que es objeto de disputa entre quienes lo quieren ejercer y aquellos que, consciente o inconscientemente, les niegan su ejercicio” . Sin lugar a dudas, se trata de asuntos que, salvo excepciones y avances aislados, aún está alejado de la realidad, tanto de los países en desarrollo, como de los desarrollados.

Naturalmente una política de desarrollo sustentada en derechos humanos debe respetar el principio de universalidad, indivisibilidad e interdependencia inserto en ellos. Los alcances de esta serie de principios pueden ser sumamente amplios. Por ejemplo, una visión de las políticas públicas sustentada en el derecho a la alimentación que parta del principio de universalidad de los derechos humanos obliga a respetar la interrelación que existe entre éste y otros derechos.

De esta forma, resulta imposible disociar el derecho a la alimentación del derecho a la tierra, al agua, al saneamiento, a la salud, al trabajo, a la vivienda y a otros de carácter civil y político. Con ello, deberá considerarse que dicha política respete el derecho a la no discriminación, a la igualdad y a la participación de los ciudadanos en todos los niveles. Así, la indivisibilidad de los derechos humanos debe ser el presupuesto de cualquier política pública, a fin de que no se ejerza un derecho en perjuicio de otros.

No se podrán eludir, de igual forma, cuestiones como la transparencia y la rendición de cuentas ni mucho menos el hecho de que si bien la principal obligación de proteger y promover los derechos humanos es del Estado, los agentes no estatales –especialmente la sociedad civil-- tienen una responsabilidad y juegan un papel importante en la creación de una conciencia pública en materia de derechos humanos, así como en el establecimiento de grupos de presión en la materia. En el fondo se trata de asegurar como en toda política pública el carácter de corresponsabilidad, es decir de contrato entre el estado y la sociedad civil.

El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ha venido elaborando una serie de guías para introducir una aproximación de derechos humanos a las estrategias de reducción de la pobreza . Con ello se busca que las políticas e instituciones basen sus programas explícitamente en las normas y valores establecidos en los tratados internacionales de derechos humanos, en tanto son capaces de proveer un marco normativo para al formulación de políticas nacionales e internacionales.

Es claro que no es posible reducir la pobreza sin el “empoderamiento” de los más pobres. Para ello, es necesario, en primer término, establecer de manera explícita una concepción de derechos. Una vez que ese concepto es introducido en la formulación de políticas, “la racionalidad de la reducción de la pobreza ya no deriva exclusivamente del hecho que los pobres tengan necesidades, sino del hecho jurídico de que tienen derechos”

Al introducir una así a las políticas públicas, la reducción de la pobreza se convierte en una obligación legal. Sin embargo, ello no implica que la cuestión se limite al ámbito jurídico, tal y como apunta Mary Robinson:

Los abogados no deben ser la única voz en materia de derechos humanos, de la misma forma que los economistas no debieran ser la única voz en lo que se refiere al desarrollo. El desafío actual consiste en demostrar como los derechos humanos, cual forma de bienes públicos internacionales, también pueden constituirse en un valor esencial para lograr el objetivo omnicomprensivo del desarrollo: la erradicación de la pobreza.

La propuesta del Alto Comisionado destaca seis pilares de una política de combate a la pobreza sustentada en derechos humanos: 1) la rendición de cuentas; 2) la creación y puesta en práctica de un sistema de monitoreo adecuado; 3) el acceso equitativo y la no discriminación, 4) la participación social; 5) la interdependencia de derechos y 6) la realización progresiva de los mismos. Ofrecemos aquí un sumario.

1. Rendición de cuentas. Una visión del combate a la pobreza sustentada en derechos humanos genera, por definición, derechos y obligaciones. Sólo es posible garantizar que éstas se cumplan si contamos con un sistema de rendición de cuentas efectivo, transparente y accesible al que todos los involucrados –incluidos los Estados nacionales y las organizaciones internacionales-, sometan su conducta en relación a la realización de los derechos humanos establecidos internacionalmente.

Existen cuatro categorías para la rendición de cuentas: la efectuada por el Poder Judicial, a través de la cual se lleva a cabo una revisión de los actos y omisiones del Ejecutivo; la semijudicial, que opera por medio de instituciones de defensoría del pueblo y organismos internacionales encargados de velar por el cumplimiento de los tratados internacionales; las administrativas con que cuenta el propio Poder Ejecutivo y las políticos, como, puede ser el propio Poder Legislativo o las organizaciones autónomas de la sociedad civil.

2. Monitoreo. Un sistema de monitoreo es indispensable para asegurar un enfoque de derechos humanos en las políticas públicas de combate a la pobreza. Al respecto, el monitoreo deberá funcionar para 1) ayudar a identificar aquellas áreas en las que el Estado debe concentrar su atención o reorientar sus esfuerzos a fin de que los objetivos de garantizar derechos fundamentales puedan ser alcanzados de la forma más expedita y efectiva posible y 2) dar capacidad a quienes son sujetos de derechos para responsabilizar a las instancias correspondientes por el incumplimiento de sus obligaciones.

3. Equidad y no discriminación. Los principios de equidad y no discriminación constituyen dos de los pilares básicos de los derechos humanos. La situación de personas o grupos vulnerabilizados, marginales, en situación de desventaja o socialmente excluidos debe representar una de las preocupaciones centrales. Por ello, una aproximación de derechos humanos a la reducción de la pobreza requiere de leyes e instituciones que eliminen la discriminación y destinen mayores recursos a las áreas con mayor potencial para beneficio de los más pobres, en el entendido que buena parte de la pobreza se debe a prácticas discriminatorias.

Este reconocimiento llama a transitar de las estrategias de combate a la pobreza restringidas a cuestiones económicas, hacia una política más amplia que también contemple aspectos socio-culturales y político–legales que reproducen la exclusión de determinados grupos y personas.

4. Participación Social. Una aproximación de derechos humanos al combate a la pobreza requiere de una participación activa e informada en la formulación, instrumentación y monitoreo de dicha política por parte de las personas pobres. Naturalmente un orden social democrático basado en el respeto a la legalidad y surgido de elecciones libres constituye un prerrequisito esencial. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que la participación de los más pobres requiere también de mecanismos específicos y arreglos institucionales en los distintos niveles de toma de decisiones que permitan a estos grupos jugar un papel efectivo dentro de sus propias comunidades.

5. Interdependencia de Derechos. La universalidad de los derechos humanos, reconocida en la esfera internacional, reconoce el hecho de que el disfrute de unos depende de otros. Por ello, una aproximación de derechos humanos necesariamente debe ser holística y comprender tanto los derechos civiles y políticos, como los económicos, sociales y culturales.

Para que las personas pobres puedan disfrutar su derecho a participar en las estrategias de reducción de la pobreza, por ejemplo, deben tener la libertad de organizarse sin restricciones (derecho de asociación) y juntarse a discutir sin ningún impedimento (derecho de reunión). Además, para decir lo que piensan (derecho de expresión), deben conocer los hechos más relevantes (derecho de información) y gozar de un elemental bienestar y una mínima seguridad económica (derecho a un nivel de vida razonable).

Una estrategia de combate a la pobreza sustentada en derechos humanos ha de considerar que ésta constituye una obligación universal. Con ello, la adopción de políticas orientadas a reducir la pobreza no sólo es deseable, sino que es también una parte obligatoria de aquellos estados que han ratificado instrumentos internacionales de derechos humanos. Este hecho tiene importantes implicaciones en la conducción de las relaciones internacionales, en tanto obliga a un adecuado flujo financiero y a una asistencia técnica por parte de los países más ricos, así como por un esfuerzo activo tanto por establecer sistemas de comercio equitativo como políticas financieras congruentes con los objetivos de combate a la pobreza.

6. Realización progresiva. Una estrategia de desarrollo razonable basada en derechos ha de considerar que su realización no es inmediata, sino progresiva. Sin embargo, existen obligaciones de conducta y obligaciones de resultado que fuerzan a que la agenda de derechos humanos no sea una mera retórica. Niveles esenciales de respeto a todos los derechos humanos deberán ser siempre contemplados.